Instituto Puyanáwa

Polítiques de l'ús de la terra

La possessió de la terra en moltes parts del Brasil continua sent incerta i controvertida. 

Aquests problemes s’han exacerbat recentment per canvis en el marc legal que regulen les àrees protegides i el mercat de terres.  Un desafiament particular que enfronten els intents de millorar la seguretat i la governança de la tinença de la terra al Brasil és la falta d’una avaluació única i integrada de tota mena de terres. 

Aquí abordem aquest problema i presentem un primer mapa integrat de la possessió de la terra al Brasil que abasta totes les fonts de dades oficials pertanyents a terres públiques i privades.  Del total (8,5 milions de km²), el 36,1% de totes les terres són públiques (amb un 6,4% oficialment no designat), un 44,2% són privades i un 16,6% no estan registrades o tenen una tinença desconeguda. 

Sorprenentment, les superposicions entre les categories de tinença de la terra sumen el 50% del territori registrat del Brasil.  Una comprensió més clara de les incerteses en la tinença de la terra, i la distribució espacial d’aquestes incerteses poden ajudar a guiar la recerca i les polítiques públiques centrades en minimitzar els conflictes de la terra i enfortir la governança i la planificació territorial per a millorar els resultats econòmics, ambientals i socials de l’ús de la terra al Brasil.

Malgrat la importància econòmica de l’agricultura per a l’economia brasilera, els problemes sistèmics amb el sistema de tinença de la terra dels països presenten un gran desafiament per al desenvolupament.

Aquests problemes inclouen disputes generalitzades i conflictes sobre la terra, una governança feble i patrons molt desiguals de propietat de la terra (Reydon et al., 2015; Lapola et al., 2014). Les designacions existents de tinença de la terra també romanen altament inestables davant els canvis legislatius en curs per part dels governs federals i estatals, la qual cosa augmenta el risc de volatilitat en el mercat de terres, fins i tot a través de l’especulació i l’acaparament de terres. Per exemple, el fenomen global de degradació, reducció de grandària i degazeting (PADDD) d’àrees protegides va augmentar notablement en els últims cinc anys al Brasil (Pack et al., 2016).  En 2016 es va donar permís per a vendre terres públiques dins dels assentaments de reforma agrària (MP 759/2016).  Sota el govern federal recentment triat, el Congrés Nacional del Brasil està revisant actualment la possibilitat d’augmentar l’àrea de terra que podria ser comprat per estrangers.

La combinació d’aquests problemes sistèmics i els recents augments en la incertesa i la volatilitat del mercat de terres tenen greus conseqüències per a la sostenibilitat al Brasil, inclosos els esforços per a reduir la desforestació, especialment en la Amazonía.  De fet, el canvi recent en la política del govern brasiler cap a una protecció pública reduïda i un règim de tinença de la terra menys estrictament aplicat pot ajudar a explicar la tendència ascendent de desforestació observada en la Amazonía des de 2012 (Soares-*Filho i Rajão, 2018).  Com a tals problemes de tinença de la terra poden comprometre severament la capacitat del Brasil de complir amb la seva contribució determinada a nivell nacional (NDC) a l’Acord de París (Rochedo et al., 2018), inclosos els objectius de posar fi a la desforestació il·legal en l’Amazones i restaurar 12 milions d’hectàrees de vegetació nativa  fins a 2030.

Els problemes històrics amb el sistema de tinença de la terra del Brasil i la dilució de les proteccions públiques per part dels governs recents es veuen exacerbats per la falta d’una avaluació única i integrada de totes les terres públiques i privades classificades respecte a les diferents categories d’ús i tinença (Reydon et al., 2017).  Per a ajudar a abordar aquest problema i contribuir a un sistema de governança territorial més transparent i efectiu per al Brasil, presentem un primer mapa integrat de la tinença de la terra al Brasil que abasta totes les fonts de dades oficials pertanyents a terres públiques i privades.

El mapa presentat aquí part d’una versió preliminar utilitzada per Freitas et al.  (2018a), 2017 per a modelar l’ús de la terra al Brasil i avaluar els impactes ambientals en diferents tipus de propietat.  El nou mapa representa una millora important en dues formes principals.

Primer, hem augmentat la cobertura i la precisió de la informació sobre la distribució de terres privades posades a disposició a través del Registre Ambiental Rural (CAR en acrònim en portuguès) de la Llei Forestal del Brasil publicada en 2012 (el Brasil, 2012).  Per a aquesta anàlisi, utilitzem la versió del conjunt de dades CAR del 18 de desembre de 2018, una data pròxima a la data límit oficial perquè els propietaris es registrin, que era el 31 de desembre.  El CAR és un instrument legal per a donar suport a la regulació ambiental i la implementació de la Llei Forestal.  Consisteix en una geodatabase on els propietaris autodeclaren els límits de propietat i les designacions d’ús de la terra en un sistema electrònic per a ser validat pel govern estatal o federal (Azevedo et al., 2017).  El sistema CAR ha estat àmpliament adoptat pels agricultors i la base de dades cobreix la majoria de les terres privades al Brasil.  Encara que el CAR no és una classificació de la tinença de la terra en un sentit legal, proporciona la millor avaluació disponible de la distribució de propietats privades al Brasil, és inavaluable per a identificar bretxes en la tinença de la terra.

En segon lloc, combinem la capa de dades CAR amb altres 17 bases de dades oficials i assignem terres en 14 categories de tinença (Freitas et al., 2018b) descriuen la llista de les 18 bases de dades i 14 categories.  Per a aconseguir això, es va elaborar ​​un conjunt objectiu de regles sobre jerarquies de tinença de la terra, és a dir, quina designació hauria de tenir prioritat sobre altres en el cas de superposicions espacials, en consulta amb diversos científics líders i experts en tinença de la terra.  Aquestes regles tenen en compte els fonaments legals de cada categoria de tinença de la terra en els diversos conjunts de dades, les diferències en la qualitat i precisió dels conjunts de dades oficials de tinença de la terra, i la probabilitat de canvis futurs en la designació de la terra (Freitas et al.  , 2018b).

 Per exemple, les reserves indígenes tenen major prioritat en la jerarquia que les terres privades sota CAR perquè els drets indígenes estan establerts en la Constitució brasilera.  A més, les terres públiques i privades formalment registrades i reconegudes per una autoritat pública tenen major prioritat que aquelles que no estan reconegudes com a tals, de manera que les terres privades certificades per l’agència de reforma agrària (SIGEF / INCRA) tenen major prioritat que les terres que són  només registrat en el sistema CAR acte declaratius.

En fusionar les dades de CAR amb altres dades de tinença de la terra públics i privats, proporcionem el primer mapa de tinença de la terra de paret a paret per al Brasil que combina totes les fonts de dades oficials disponibles en terres públiques i privades.  El mapa està disponible al públic i es pot consultar i descarregar en http://atlasagropecuario.imaflora.org/. A més de proporcionar una transparència molt major de la propietat de la terra al Brasil, el mapa i les estimacions adjuntes del número i l’àrea de superposició entre les designacions de tinença de la terra proporcionen un nou nivell de comprensió de les bretxes clau i les inconsistències en la distribució espacial de diferents  classes de tinença de la terra.  Aquestes dades proporcionen la base per a noves recerques sobre la tinença de la terra i els patrons d’irregularitat i incompliment, i a l’ésser d’accés públic poden ser utilitzats tant per institucions públiques com privades i per la societat civil per a canalitzar millores en la governança de la terra en tot el Brasil. Una major transparència en les dades sobre la terra també pot recolzar les decisions judicials sobre la tinença de la terra, la qual cosa pot resultar en un augment en els casos judicials que es jutgen formalment.

a Excluimos

els APA de la categoria d’unitat de conservació.  L’APA (àrea de protecció ambiental) és un tipus d’unitat de conservació d’ús sostenible que pot ocórrer en àrees de domini públic o privat que permeten l’ocupació humana i activitats econòmiques, inclosa l’agricultura intensiva, i sumen un total de 44 milions d’hectàrees.  La seva inclusió confondria la interpretació de la propietat de la terra i se superposa, ja que no implica l’expropiació de la propietat privada de la terra i, com a tal, necessàriament coincideix amb altres categories de tinença de la terra. 

b

Terres públiques que no han estat designades per a un ús final. Les nostres troballes difereixen dels 65.5 milions d’hectàrees de terres forestals no designades en l’Amazones trobades per Azevedo-Ramos i Moutinho (2018) a causa de les regles de jerarquia adoptades, on els boscos tipus B tenen un baix nivell de prioritat i es classifiquen com altres categories.  Els boscos tipus B són terres federals o estatals cobertes de boscos les designacions finals dels quals encara no s’han decidit. Estan sota l’administració del Servei Forestal Brasiler (SFB).

c

Cadastro Ambiental Rural (Registre ambiental rural).

d

Sistema de Gestão Fundiária – INCRA (Sistema de gestió de la tinença de la terra de INCRA).

Del total del territori brasiler, trobem que 36.1% es classifica com a terres públiques i 44.2% com a terres privades en 4,537,242 polígons d’unitats de terra individuals que cobreixen 682,513,148 ha (80.3%) del país. Un 3.1% addicional del país (26.3 milions d’ha) està cobert per zones urbanes i zones d’aigua. Les terres públiques es componen principalment d’àrees protegides (24.2% combinant unitats de conservació amb reserves indígenes) i terres no designades (6.4%) mentre que els assentaments de reforma agrària ocupen 4.9% del territori nacional. Les terres privades es concentren en grans propietats.  En agregar les propietats trobades en els registres CAR i SIGEF, 97 mil propietats grans amb una grandària mitjana de 1876 ha cobreixen el 21.5% del país.  En comparació, les reserves indígenes que proporcionen el manteniment de 572 mil persones cobreixen el 13% del Brasil (IBGE, 2010). Sorprenentment, el 16,6% de tot el territori brasiler no està cobert per cap categoria i no està registrat en cap base de dades oficial (Taula 1). La distribució i la participació de les categories de tinença de la terra varien substancialment entre les regions i els estats del país (Quadres de suport 1-7). Les àrees protegides es concentren a la regió nord (95% en el bioma amazònic) mentre que les terres privades es concentren en el sud.

Fig. 1. Superposicions de categories de tinença de la terra.

Cada barra representa l’àrea original de cada classe de tinença de la terra, mentre que l’àrea ombrejada de cada barra representa l’àrea d’aquesta classe que se superposa amb una o més classes de tinença de la terra. Les àrees superposades es van classificar com una mena de classe de tinença de la terra seguint la nostra jerarquia de classificacions de prioritat.  L’àrea de superposició de cada classe de tinença de la terra amb totes les altres classes es dóna en la Taula 8).

Les superposicions entre les 14 categories de designació de tinença de la terra sumen 354.601.858 ha de l’àrea coberta per les terres conegudes (50%) o el 41% del territori del Brasil. Pel fet que diverses designacions de tinença de la terra poden superposar-se entre si en la mateixa localitat, això no significa que 354 milions d’hectàrees de terra es trobin sota alguna mena de superposició (veure Taula de Suport 8). Les superposicions en terres públiques sumen 171 milions d’ha (48% de totes les superposicions), mentre que les superposicions entre classes de tinença de terres públiques i privades sumen 176 milions d’ha (50%) i les superposicions entre diferents classes de terres privades sumen 7 milions d’ha (2%) (Fig. 1 i Taula de Suport 8). L’extensió de la superposició varia substancialment entre les regions del país amb una major superposició i la incertesa de tinença associada concentrada a la regió del Nord (Quadres de suport 9-13).

En proporcionar la primera avaluació de paret a paret de la tinença de la terra pública i privada per al Brasil, podem identificar quatre observacions que són de gran importància per a la planificació territorial, la governança de la terra i la recerca al país.

Primer, estimem que hi ha un mínim de 54,6 milions d’hectàrees (6% de l’àrea total coneguda) de terres públiques que romanen sense designar, la majoria de les quals es troba en el bioma amazònic. Aquesta àrea de terra no designada és gairebé tan gran com l’estat de Mines Gerais, el quart estat més gran del Brasil. El fet que existeixi una superposició substancial entre aquestes terres no designades i les terres registrades en condicions públiques i privades posa en relleu la incertesa generalitzada que caracteritza la temperatura de la terra en el bioma amazònic i els profunds desafiaments que això representa per a la conservació dels boscos (vegeu també Azevedo-  Ramos i Moutinho, 2018). Azevedo-Ramos i Moutinho (2018) van proporcionar una estimació menys conservadora de l’àrea total de terra no designada en la Amazonía brasilera en 65.5 milions d’hectàrees que no representava cap jerarquia de designacions de tinença de la terra per a les terres superposades.

En segon lloc, un sisè (16.5%) del Brasil no està classificat com un registre oficial de tinença de la terra que representa un desafiament important per als esforços per a millorar la planificació territorial, augmentar el compliment legal i reduir els conflictes de terres, com l’acaparament de terres i les disputes de propietat entre el públic i  actors privats, com la situació recent en el Bosc Nacional de Jamanxim. Aquesta àrea pública ha estat ocupada il·legalment per agricultors en disputes que han resultat en desforestació i violència.

Tercer, l’àrea total de superposició entre almenys dues àrees de tinença de la terra diferent comprèn una àrea major que la de qualsevol categoria de tinença de la terra. Algunes superposicions entre els límits de la terra poden deure’s a errors en el mapa de les propietats públiques o privades individuals. Altres superposicions poden ser el resultat de diferents registres de terres oficials que no estan actualitzats adequadament per diferents agències estatals i federals. En alguns casos, les superposicions poden deure’s a reclams de terres en competència i indiquen el potencial de conflicte de terres. No obstant això, independentment de l’explicació, tals incerteses generalitzades en la tinença de la terra il·lustren clarament la gran extensió de la terra brasilera que està sota disputa legal o en risc de ser sota disputa legal en diferents nivells de política i presa de decisions, des del municipal fins al federal.

Finalment, la nostra avaluació il·lustra la distribució desigual de la propietat de la terra amb grans àrees concentrades en relativament poques propietats privades. De fet, gairebé la meitat (48%) de totes les terres privades estan concentrades en menys de 100 mil propietats, la qual cosa representa el 2% del total.

En conclusió, aquest estudi proporciona la primera avaluació quantitativa i espacialment explícita de la cobertura, llacunes i incerteses en l’estat de tinença de la terra de tot el territori brasiler.  Les dades s’organitzen en el nivell de propietat més detallat, però permeten la integració en els diversos nivells de jurisdicció on es produeix la política i la decisió sobre la terra, des de l’escala municipal fins a la federal. La nostra avaluació destaca l’estat fràgil de la tinença de la terra al país i proporciona un pas important cap a la identificació de prioritats per a les polítiques públiques.  el Brasil és reconegut com un dels països amb major biodiversitat del món (Ferreira et al., 2014) i com un dels majors productors d’aliments (Sparovek et al., 2018). L’èxit dels esforços per a assegurar que el desenvolupament agrícola al Brasil es col·loqui sobre una base més sostenible i socialment equitativa depèn de manera crítica dels esforços per a abordar la profunda inseguretat de la tinença de la terra demostrada per aquest estudi. Es necessita més recerca per a ajudar a comprendre les raons dels diferents tipus i nivells d’inseguretat de la tinença de la terra i l’extensió de la terra sota un estat no designat o no registrat en diferents parts del país i en diferents règims de tinença de la terra.